取消住房公积金制度不具有合理性、必要性和可行性

来源：深圳律师协会 颜宇丹 发表于[2020-02-17] 文/ 广东丹柱律师事务所  颜宇丹  刘茹

【引言】

中国国际经济交流中心副理事长、清华产业转型顾问委员会主席黄奇帆在2月11日撰文称，为应对疫情给经济造成的负面冲击，尤其是对制造业的冲击，建议取消企业住房公积金制度，理由是住房公积金制度是上世纪90年代初从新加坡学来的，现在我国房地产早已市场化，商业银行已成为提供房贷的主体，住房公积金存在的意义已经不大，将之取消可为企业和职工直接降低12%的成本。

席卷全国的新冠肺炎疫情，着实给中国经济运行带来了巨大的挑战，各地政府纷纷出台政策，帮助中小微企业共克时艰。但这些政策大多以减轻企业税负为核心内容，取消住房公积金对于企业来说只是杯水车薪。开门见山点说，我们旗帜鲜明地反对黄奇帆先生在当下提出的“取消住房公积金”的建议，理由是什么，我们一起来仔细分析一下。

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我国住房公积金制度的发展过程

1991年，上海借鉴新加坡的中央公积金制度，试行住房公积金制度。紧接着，在1992年，北京、天津也紧跟潮流开始搞住房公积金制度。后来到了1994年4月，为帮助中等收入职工增强购房支付能力，减轻购房成本，国务院正式颁布了《住房公积金管理条例》，确定住房公积金由两部分组成，其中一部分由职工从个人工资中扣除，另一部分由职工所在单位为职工缴存同等金额，自此以后，公积金制度开始向全国铺开。

在推行初期，住房公积金制度确实对加快城镇住房制度改革、完善住房供应体系，改善中低收入家庭居住条件等发挥了重要作用，但在实施中也暴露出不少问题，比如管理不规范、使用率低、贷款流程繁琐，管理者违规提取、贪腐事件屡禁不止。虽然在2002年3月，国务院就公积金管理、监管制度作出一些完善，但随着城镇化进程的不断加快，对公积金制度适应住房多样化需求，扩大公积金覆盖面、完善投资运作模式、加强组织管理等提出了新的要求。

2015年11月，国务院法制办虽就《住房公积金管理条例（修订送审稿）》公开征求意见，掀起了一番改革热潮，但推进效果不佳。2018年5月，住房城乡建设部联合财政部、人民银行、公安部，集中开展治理违规提取住房公积金工作，意图进一步规范改进住房公积金提取政策，防止用于炒房投机，但公积金制度整体始终因无法做到真正的惠及大众和有效监管而被多数人诟病。

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取消住房公积金制度不具有合理性、必要性和可行性

社会上类似黄奇帆先生关于建议取消公积金制度的声音其实一直存在，我们不否认公积金制度存在诸多内部缺陷，加上城镇化速度提高、金融市场激进、人口老龄化严重等外部性因素，公积金制度面临的挑战愈来愈严峻。但毕竟这个制度已经在中国推行了近30年，在新冠肺炎疫情这一非常时期，是否需要取消应当结合取消是否具有合理性、必要性和可行性三方面来讨论。

首先，取消公积金制度不能从根本上为企业减负，不具有合理性。企业为职工提供的住房公积金，并不是企业的额外支出，而是企业向职工支付、且无需纳税的一种劳动报酬，因此，它谈不上是企业的一种负担，而是企业在经营中必须支付的成本。虽然这种劳动报酬没有以货币形式直接支付给职工，但对于职工来说是一种既得利益。如果取消这一制度，能否为企业降低12%的成本不知道，但职工却变相降薪了，甚至还损失了纳税、贷款等福利。就目前来说，需要呼吁的不是通过减少职工利益来为企业减负，而是需要呼吁政府更大规模地减税。

其次，公积金制度在我国以人为本的理念之下有存在的现实必要，不应取消。公积金制度可以帮助大部分职工在有购房需求时得到公积金的支持，减轻付款压力，以及在退休时得到一笔丰厚的公积金返还。虽然在一线城市因为房价高昂，买不起房的比买得起房的人多，形式上看起来像是穷人在帮助富人买房，但是到了三四线城市，情况就不一样了。住房公积金采取的是“聚沙成塔”“集腋成裘”的办法，通过集中众人的少量资金帮助职工解决购房需求，如果这一制度瓦解，最终损害的还是广大职工。

最后，公积金制度在取消前如果不能解决遗留问题，则缺乏相应可行性。因为取消这一制度之前，有两个遗留的重要问题亟待解决，一是取消公积金制度后，在切实减轻企业负担和保障职工合法权益两方面能否保证不厚此薄彼？二是取消公积金制度后，有无其他替代性配套措施或新制度出台？如果不能解决这两个问题就直接取消公积金制度，则过于大胆和冒险，也不现实，甚至会引发更多的负面问题，社会效应也难以预估，因此是否取消需从长计议和深入论证。有人提出可把住房公积金管理中心改造成住宅政策性金融机构，专门从事职工购房信贷投放，但可行性如何，无从论证。

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住房公积金制度的取消需经法定程序

住房公积金制度是经立法程序建立和实施的，其取消也需通过法定程序进行。住房公积金制度是国务院在《住房公积金管理条例》中明确规定的一项制度，如果要取消该项制度，就意味着要废除《住房公积金管理条例》。按照相关法律规定，废除法律、法规和规范性文件的原因，一般是因其不符合经济社会发展要求，或者与上位法相抵触、不一致。如因公积金制度已经落后，不再适应新时代的发展而废除，则要有其他替代性配套措施或新制度出台。

废除《住房公积金管理条例》也是一项立法活动，需要国务院在其法定的职权范围内，严格依照立项、起草、审查、决定与公布等法定程序废止该规范性文件。在这过程中，立法要符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，完善公众参与政府立法的制度和机制，保证人民群众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。所以，废除该条例首先需要向社会公开征求意见，并以适当方式反馈意见采纳情况；而且要建立专家咨询论证制度，充分发挥专家学者在政府立法中的作用；草案涉及其他部门职责的，还要充分听取相关部门的意见。总之，关于废除某一制度的规范性文件是否有其生存空间，取决于其是否符合国情、顺应民意，是否有助于推进法治进程。

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结语

在新冠肺炎疫情非常时期，取消公积金制度的建议呼之欲出，虽然缺乏合理性、必要性和可行性，且实施起来也不太现实，但并非毫无意义。对于我国住房公积金管理体制以及运行机制的改革工作，既是挑战也是机遇，公积金制度需要改善的地方还有很多，但也意味着发展空间可能会很广阔，比如尝试创新公积金运营模式，做好住房公积金管理权力划分，提高住房公积金规模等方式，来解决该项制度存在的诸多弊端，助力国家城镇化建设，也为规范房地产业健康发展创造条件。